Introducción                                                                

En el año 2000 se crea el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), pero a finales del 2016, este sistema administrativo del estado, fue reconfigurado para convertirse en el actual Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (SNPMyGI), denominado Invierte.pe.

Por otro parte, en el 2005 se crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN), pero no fue implementado. Tres años después, en el 2008, con una nueva ley, se implementó, y no tiene vinculación con los Planes para el Acondicionamiento Territorial (PAT) y Desarrollo Urbano (PDU) aunque el nombre pudiera asociarse a estos.

Es por ello que, a mediados del 2021, se aprueba la Ley N° 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (Ley DUS), que otorga el marco normativo para los PAT y PDU, pero aún no tiene un reglamento aprobado.

La Ley DUS es un esfuerzo notable, pero aislado, sin embargo, debió conceptualizarse como un nuevo sistema administrativo del estado peruano, vinculándose con el SINAPLAN y el Invierte.pe.

Intentos de [des]vinculación.                                                    

La gestión pública tiene la necesidad de coordinar y cooperar entre las entidades, de los diferentes niveles de gobierno, sea gobierno local, regional o nacional. La normativa del Invierte.pe lo indica, de esa manera puede “…seleccionar aquellas inversiones que produzcan las mayores sinergias o complementariedades en un mismo territorio o que se aprovechen economías de escala en su ejecución y posterior funcionamiento.” (1)

Pero la coordinación y cooperación no implica una vinculación en sí misma, el Invierte.pe se vincula con el planeamiento estratégico (SINAPLAN) y el proceso presupuestario (SIAF). (2)  Pero no se vincula con la planificación urbana, por tanto, no existe vinculación con los Planes de Acondicionamiento Territorial, ni los Planes de Desarrollo Urbano.

Un intento forzado de vinculación aparece en la Ley DUS (3), que señala “La programación multianual de inversiones debe (…) obligatoriamente tomar en cuenta [énfasis agregado] el diagnóstico y las propuestas de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de su jurisdicción siempre que se encuentren vigentes y actualizados.” Pero este año, el decreto legislativo N° 1538 (4)  modificó esta disposición, señalando que los PAT y PDU “…en la medida que se encuentren vigentes, se toman en cuenta [énfasis agregado], según corresponda, en las fases de Programación Multianual de Inversiones y de Formulación y Evaluación.” Quitándole fuerza a la Ley DUS. Actualmente, las propuestas de proyectos de los PAT y PDU, ingresan al Invierte.pe como ideas de proyecto, vuelven a ser analizadas y no existe garantía de ser viabilidad, por tanto, en el mejor de los casos demora su ejecución o no llegan a ejecutarse.

Una forma de financiar la elaboración de los PAT y PDU, se aprobó en la Ley DUS (5) utilizando las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de rehabilitación y de reposición (IOARR), pero contradecía las normas del Invierte.pe, y ese párrafo ha sido derogado por el decreto legislativo N° 1538. (6)

El Invierte.pe ha sido criticado, desde el SNIP, por la demora en la ejecución de los proyectos. Quizá por ello, en el artículo 76 de la Ley DUS (7), la creación del Operador Público de Suelo (OPS), como entidad exonerada (8) de la evaluación del Invierte.pe haya sido una alternativa para no pasar por la evaluación del Invierte.pe, ello mientras sus inversiones se financien con recursos propios. Sin embargo, es posible que suceda una duplicación de proyectos en el territorio.

Temas para la vinculación adecuada.

La concepción y propuesta de los proyectos de inversión pública en el territorio resulta el objetivo común para la Planificación Urbana y el Invierte.pe. En los PAT y PDU la definición del Programa de Inversiones Urbanas (PIU) es el instrumento de gestión para ejecutar los planes. En el Invierte.pe es necesario establecer una cartera de proyectos ingresada al sistema en una programación multianual de inversiones (en un período de 3 años). Sin embargo, los procesos y la concepción de ambos instrumentos de gestión son notoriamente diferentes.

Para el invierte.pe el proyecto debe ser viable, implica que ha cumplido con los requisitos del sistema, requisitos que aparecen en cualquier diagnóstico o evaluación que se realice de un proyecto propuesto.

Para la Planificación Urbana el concepto de viabilidad no existe, ni en la Ley DUS, ni en toda la normativa de la Planificación Urbana. Las propuestas se sustentan por el análisis.

El Invierte.pe se define el concepto de declaratoria de viabilidad de un proyecto de inversión, requisito previo a la fase de ejecución (9), al proyecto que evidencia el alineamiento al cierre de brechas de infraestructura o de acceso a servicios, que contribuye al bienestar de la población beneficiaria y al resto de la sociedad en general y a su vez, es sostenible durante su funcionamiento.

Con la síntesis que nos permite el documento, podemos señalar problemas comunes, que podrían resolverse al tener una vinculación adecuada.

a) El problema del saneamiento físico legal de los terrenos públicos.

Uno de los principales problemas que impide la viabilidad de un Proyecto de Inversión, es la falta de saneamiento físico legal, los arreglos institucionales y/o la disponibilidad física del predio o terreno. Existen muchos casos con posesionarios en los predios, convenios de concesión otorgados a terceros, llámese asociaciones civiles o similares. El terreno no siempre está a nombre de la institución que debe ejecutar la obra. Lo más complicado es cuando hay problemas de inscripción en SUNARP.

Los arreglos institucionales corresponden a convenios y acuerdos entre las instituciones que gestionan y ejecutan los proyectos, estos pueden demorar muchos meses.

Una solución es crear un mecanismo legal para la expropiación de terrenos que facilite el saneamiento físico-legal.

b) La duplicación de inversiones públicas.

La duplicación (10) de un proyecto de inversión pública es un problema que puede suceder en el Invierte.pe debido a que más de un nivel de gobierno puede promover un proyecto dentro del mismo territorio con nombres diferentes. Evitar la duplicación requiere de monitoreo por todos los órganos del invierte.pe. Por ello, cuando el OPS se constituya, debe coordinar acciones con el invierte.pe, para evitar el problema.

c) El proyecto fraccionado.   

En la Planificación Urbana los proyectos son integrales, deben buscar sinergia entre ellos, siendo inconcebible que los proyectos se fraccionen. Por otro lado, a pesar que el Invierte, señala que un proyecto no puede ser fraccionado, ello no implica que el sistema haya optado por el trabajo por sectores.

Por ejemplo, si un proyecto de inversión de pistas no incluye veredas por falta de presupuesto, es posible ejecutar la inversión. También, es posible construir un equipamiento público, pero no mejorar o construir las pistas por las cuales se accede.

d) Brechas de Servicio vs Indicadores urbanos.

Para el Invierte.pe importa las brechas de servicio que se elaboran en cada sector y están asociados a las funciones de cada institución. En contraposición, en el desarrollo del PAT y PDU, se establecen y analizan los indicadores urbanos.

Las Brechas de Servicio e Indicadores urbanos pueden alinearse fácilmente, es más debería existir para el sistema de Planificación Urbana una serie de indicadores urbanos que deben ser utilizados por el Invierte.pe.

e) El Programa de Inversiones Urbanas (PIU) vs la Cartera de Proyectos.

El Programa de Inversiones Urbanas (PIU) y la Cartera de Proyectos, podrían estar alineados; el primero puede brindar los proyectos a ser ejecutados por el segundo, pero no necesariamente es así, están concebidos de forma distinta.

En la Ley DUS, el Programa de Inversiones Urbanas (PIU) es el instrumento de gestión que promueve las inversiones y establece que cada proyecto de inversión (11) “…en los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, se debe establecer la zona de influencia, el costo total del proyecto y el monto aproximado de la contribución.”

Para el Invierte.pe la Cartera de Proyectos en una programación multianual es el inicio de un proyecto, y se han establecido diversos niveles de tipología y de evaluación. Cada proyecto es analizado con una metodología establecida, cuyos elementos resaltantes son: el árbol de causas y efectos, el árbol de medios y fines, la definición de los componentes del proyecto, la estimación de beneficiarios, además de los costos, evaluando su costo-efectividad o el costo-beneficio.

Conclusiones                                                    

i) La Planificación Urbana requiere convertirse en un sistema administrativo del estado, con una adecuada estructura legal.

ii) Convertirse en un Sistema de Planeamiento Urbano (SPU) permitirá que se vincule mejor con el Invierte.pe y el SINAPLAN.

iii) En cada gobierno local debe existir un órgano específico perteneciente al SPU responsable de realizar, actualizar y ejecutar el PAT y el PDU.

iv) Es necesario vincular los indicadores urbanos de la Planificación Urbana y las brechas de servicio del Invierte.pe.

v) Es necesario un mecanismo legal para expropiar terrenos que faciliten el saneamiento físico-legal.

vi) Es urgente la aprobación del reglamento de la Ley DUS

Referencia.                 

(1).  Directiva N° 001-2019-ef/63.011, en el capítulo II, artículo 10, Criterios para la programación multianual de inversiones, en el punto 2.        

(2). Directiva N° 001-2019-ef/63.011, en el capítulo II, artículo 9: objetivo y etapas de la fase de Programación Multianual de Inversiones, inciso 9.1.

(3). Sexta disposición complementaria final de la Ley DUS, titulada “Articulación con el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones”         

(4). Decreto Legislativo Nº 1538. Publicado en el diario El Peruano el 26 de marzo de 2022

(5). Novena disposición complementaria final de la Ley DUS, titulada “Elaboración o actualización de planes”.

(6). Decreto Legislativo Nº 1538. Publicado en el diario El Peruano el 26 de marzo de 2022. Única disposición complementaria derogatoria

(7). Artículo 76 de la Ley DUS, titulado “Operador Público del Suelo”, en el inciso 76.3.

(8). Según el Decreto Legislativo N° 1252 en la séptima disposición complementaria final, no es aplicable el Invierte.pe a las entidades o empresas que, por Ley expresa, hayan sido excluidas del Sistema Nacional de Inversión Pública.

(9). Directiva General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (SNPMyGI). Directiva N° 001-2019-EF/63.011; Capítulo II, Artículo 26. Declaración de viabilidad, inciso 26.1.

(10). Directiva General del SNPMyGI. Directiva N° 001-2019-EF/63.011; Capítulo II, Artículo 20.

(11). Tercera disposición complementaria modificatoria de la Ley DUS, incorpora el artículo 65-A al Decreto Legislativo N° 776, Ley de Tributación Municipal.